农业可持续发展背景下我国农产品供需与进口动态平衡研究
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   本研究以十八届三中全会和中央农村工作会议精神为指导，深入研究了可持续发展背景下制约国内主要农产品生产和供给能力增长的因素，全面梳理了不同假设条件下国内主要农产品未来需求、产能、产需缺口的预测，对世界主要农产品市场供需现状、特点和潜力进行了综合研判，对我国重要农产品进口贸易现状、作用、影响以及面临的挑战进行了客观全面的分析，提出了开放条件下实现国内生产、进口、需求动态平衡和良性互动的基本思路与政策建议。

　　一、可持续发展背景下我国主要农产品供需趋势

　　（一）可持续发展背景下，农业生产和国内农产品供给增长受到的资源环境制约将进一步增强

　　中国是人口大国，人均农业资源短缺，农业发展日益受到环境和资源的制约。首先是农业资源有限性的制约。未来用于农业的土地和水资源不仅不可能进一步增加，而且面临工业化和城镇化的竞争不断增强。其次是既有农业资源利用强度的制约。现有的农业发展模式已对资源环境造成了巨大压力，制约了农业资源利用强度的进一步提高。三是工业等非农部门污染造成的制约。工业化和城镇化造成的对农业资源特别是土地和水的污染直接影响到农产品产量和质量。由于许多工业污染毒性大、难以降解，其对农业生产的制约更具刚性和持续的特征。四是可持续发展需要对当前发展带来的制约。农业可持续发展模式下，发展方式的转变、农业资源的休养修复以及对农业环境投入的增加，将进一步增加生产成本、制约国内农产品供给能力的增长。

　　（二）由人口增长、城镇化、膳食结构升级等因素决定，未来10年我国主要农产品需求仍将呈刚性增长

　　从国际比较看，我国农产品消费需求增长有潜力。改革开放以来我国农产品消费需求持续快速增长，人均主要农产品消费水平大幅提高，许多产品消费水平已达到或超过世界平均水平，但与发达国家相比仍存在较大差距。目前我国人均食用油消费量已达到世界平均水平，但仍不到欧美消费水平的一半。人均食糖消费低于世界平均水平，也较大幅度低于日韩，更远远低于欧美。人均肉类消费已经超过世界平均，也超了日本，但远低于欧美；肉类产品与水产品人均消费量合计仍低于日本。乳制品消费方面，我国人均消费水平仅为世界平均的1/3，更远不及欧美等传统乳制品消费大国。

　　从现实发展看，人口增长、膳食结构升级、精深加工业发展，将有力推动农产品消费需求的增长。我国每年新增人口650万人，这将增加粮食消费300万吨、肉类40万吨。目前，城镇和农村居民食品消费结构仍存在较大差异。随着我国经济发展和工业化、城镇化推进，城乡居民收入增长、农村劳动力转移以及转移人口市民化将有力地推动我国食物消费结构升级，拉动油脂、肉、蛋、奶等食品消费的继续增长。同时，农产品精深加工产业的发展以及非食用加工产品需求的增长将进一步拓展农产品用途，增加对农产品新的需求。因此，未来10年我国主要农产品需求仍将呈现刚性增长。

　　（三）在资源环境刚性制约和消费需求刚性增长的共同作用下，未来我国农产品产需缺口将呈不断扩大趋势

　　由于资源环境约束日益增强，通过国内生产增加农产品有效供给的潜力有限，而消费需求在人口增加、城镇化、膳食结构升级等因素推动下将呈现刚性增长。产需双方诸因素和特征决定了未来我国农产品产需缺口将呈不断扩大的趋势。鉴于生产能力向实际生产量的转化受多种因素影响、农业资源的使用在不同产品之间具有较强的替代性、产品的消费需求相互间也具有替代性，要准确预测未来农产品产需缺口特别是具体产品的产需缺口是十分困难的。机构不同、假设条件不同，选择的需求弹性不同，预测的结果就不同，特别是对具体产品的预测存在很大差异。

　　综合分析国际机构和国内有关部门的研究预测，未来我国主要农产品产需缺口折合的耕地播种面积呈增加趋势，不同预测的总体结果大致相同。基于当前生产和需求增长趋势，到2020年我国主要农产品产需缺口相当于10亿亩左右耕地播种面积的产出；如果考虑到环境可持续发展以及农业环境突出问题治理项目实施的需要，到2020年我国主要农产品产需缺口将增加到相当于11亿亩耕地播种面积的产出。届时，按耕地播种面积当量计算，我国主要农产品进口量占国内产量的比例将由目前的36%增加到45%[1]，主要农产品自给率将由目前的74%下降到69%。就粮食生产和产能而言，即使考虑可持续发展的需要，只要政策适当，我国完全可以实现谷物基本自给、口粮绝对安全。

　　1.国际机构的预测结果。经合组织与联合国粮农组织（OECD/FAO）、美国食品和农业政策研究会（FAPRI）对2020年我国主要农产品产需缺口进行了预测。两家机构预测的趋势大体相同：到2020年口粮能基本自给，粗粮缺口将有所增加。油籽、植物油缺口将进一步扩大，但进口年均增速较目前有所放缓。不同点在于：OECD/FAO预测的谷物缺口较大，而FAPRI预测将进口更多的肉类。二者预测的主要农产品产需缺口折合需要的耕地播种面积大体相当，在10亿亩左右。

　　2013年OECD/FAO预测，到2020年我国小麦、粗粮（主要是玉米）、大米缺口分别为233万吨、1114万吨和130万吨；油籽（包括大豆）、饼粕和植物油缺口分别为7774万吨、468万吨和1079万吨；食糖、棉花缺口分别为286万吨和196万吨。肉类和乳制品缺口相对较少，其中猪肉32.3万吨、牛肉7.8万吨、羊肉4.6万吨、奶粉66.4万吨。这些产品产需缺口相当于10.2亿亩耕地播种面积的产出。

　　2012年FAPRI预测，到2020年我国小麦、玉米缺口分别为178万吨、326万吨；大豆和豆油缺口分别为7659万吨和150万吨；油菜籽、菜籽粕和菜籽油缺口分别为127万吨、150万吨和106万吨；棕榈油缺口为894万吨；食糖缺口为206万吨；牛肉、猪肉、禽肉缺口分别为4.9万吨、83.2万吨和20.9万吨。FAPRI的预测中没有大米、棉花和奶粉的预测数据，如果假设这些产品2020年缺口基本保持目前的净进口水平，其预测的我国主要农产品缺口也相当于10亿亩左右耕地播种面积的产出。

　　2.国内有关部门及研究机构的预测结果。农业部发展计划司“根据食物营养标准及人口总量”、“根据近5年粮食食用消费增长和未来饲料用粮需求趋势”以及“根据分品种需求增长趋势”3种不同测算方法对2020年我国粮食需求进行了预测。预计2020年我国粮食需求总量在7.2亿吨左右，比2011年的5.7亿吨增加1.5亿吨，年均增加近1650万吨。其中，水稻、小麦和玉米三大谷物消费总量约5.95亿吨，大豆9000万吨，杂粮3500万吨。三大谷物中水稻需求为2.065亿吨、小麦1.28亿吨、玉米2.605亿吨。同时，基于对中国科学院、中国农业大学、中国粮油食品（集团）有限公司等预测结果的综合分析，预计2020年棉花、油料（不含大豆）、食糖消费均呈增加态势，消费总量将分别达到1000万吨、3860万吨、1700万吨。

　　假设未来几年我国农业支持进一步增加并能维持目前的边际激励效应不递减，粮食外的其它作物面积基本维持不变，主要粮食作物单产仍能延续下总产将仍然维持2004年以来的增长趋势，预计到2020年国内粮食产量可达到6.5亿吨左右，这是当前技术进步水平下国内粮食的极限产能。在这样的情景下，三大谷物将继续保持基本自给、水稻小麦略有盈余。预计三大谷物产量5.96亿吨，与需求量5.95亿吨持平。其中水稻产量2.155亿吨；小麦1.38亿吨，略高于预计需求量；玉米2.425亿吨，产需缺口1800万吨。预计大豆产量1400万吨，缺口7600万吨。

　　如果棉油糖保持当前播种面积和单产增长趋势，预计棉油糖需求缺口稳中有升。棉花、油籽、食糖预计产量分别为650万吨、3560万吨、1300万吨，产需缺口分别为350万吨、300万吨、400万吨。猪牛羊肉可保持基本自给。预计猪肉产量5646万吨，需求量5660万吨，接近全部自给；牛肉、羊肉产量分别为786万吨和518万吨，需求量分别为796万吨和502万吨，均能保持基本自给；奶粉产量222万吨，产需缺口70万吨。如果考虑植物油存在的缺口约1130万吨，国内机构预测的主要农产品产需缺口也相当于近10亿亩耕地播种面积的产出（表1、表2）。

表1有关机构对2020年我国主要农产品供需及缺口的预测

表2主要农产品供需缺口耕地播种面积当量折算

　　注：1.单产为2010-2012年国内平均单产，畜产品为玉米单产。

　　2.缺口预测中没有数据的用2011-2013年实际净进口平均值替代（用*标记）。

　　3.植物油视同豆油，按照20%出油率折合大豆后折算耕地播种面积，再乘以60%。

　　4.棕榈油视同豆油，按照20%出油率折合大豆后折算耕地播种面积，再乘以60%。

　　5.饼粕（含玉米酒糟DDGs）视同豆粕，按照80%出粕率折合大豆后折算耕地播种面积，再乘以40%。

　　6.食糖按照1：8的比例折算成甘蔗后计算耕地播种面积。

　　7.牛肉、羊肉、猪肉、禽肉分别按照1:8、1：5、1：6、1：2的比例折算玉米后计算耕地播种面积；奶粉按1：8的比例折合成牛奶后再按1：1的比例折合成玉米，再折算耕地播种面积。

　　3.农业可持续发展背景下主要农产品产需预测。实现农业可持续发展，必须更多地采用资源节约型、环境友好型技术，减少农业生产对环境资源生态的不利影响，同时必须对目前生态环境污染等问题突出的土地等农业资源实行休养修复。前者只要增加必要的投入，可以在不影响产能的情况下实现，后者将调减目前用于农业的资源，将对产能产生影响。

　　针对农业环境突出问题，需要开展的治理项目主要包括：耕地重金属污染治理、地表水过度开发与地下水超采区治理、新一轮退耕还林、湿地恢复与保护、农牧交错带已垦草原治理、东北黑土地保护以及农业面源污染综合治理等项目。假定实施适度的农业资源环境休养修复计划，需调减耕地1.3亿亩，主要对水稻、小麦和玉米生产造成影响。水稻产量主要受耕地重金属污染治理项目和湿地恢复与保护项目影响，减产598万吨。小麦产量主要受地下水超采区治理项目影响，减产约148万吨。玉米产量主要受地表水过度开发治理、新一轮退耕还林、农牧交错带已垦草原治理、东北黑土地保护这4类项目影响，减产3406万吨。

　　产量调减后，水稻、小麦仍能保持自给，玉米缺口将扩大到5200万吨。水稻、小麦、玉米调减产量相当于1.08亿亩播种面积的产出。因此，在实施资源环境突出问题治理项目的背景下，按播种面积当量计算，2020年我国主要农产品产需缺口将增加到相当于11亿亩耕地播种面积的产出。

　　二、国际农产品市场和供需现状、趋势与特点

　　准确把握国际农产品市场和供需现状、趋势及特点，对于更好地统筹利用两个市场两种资源，更加充分、有效、安全地利用好国际市场和资源，确保国内农业可持续发展至关重要。纵观50年来世界农产品供需和市场变化的历史，总的来看国际农产品供需和市场具有以下6个显著的特征和趋势。

　　（一）国际农产品供需总体基本平衡，但区域性短缺和粮食不安全问题突出，粮食危机的风险始终存在

　　1961-2012年，全球谷物、油料和肉类等主要农产品产量保持上升趋势，高于同期人口增长速度，人均占有量稳步提高。但地区间不平衡、差异明显。发达国家粮食生产过剩，发展中国家供应不足，全球仍有8.42亿[2]饥饿和营养不良人口。年度间粮食供需平衡也不稳定，期间还发生了20世纪70年代初和90年代初2次世界性粮食危机，粮食危机的威胁始终没有根除。现实表明：既存的世界粮食和农产品分配与贸易体系，不能解决地区不平衡问题，不能解决世界粮食安全和主要农产品供给保障问题。

　　（二）相对有购买力的有效需求而言国际农产品市场供给充裕，曾在相当时期内呈现供过于求的状况

　　尽管世界上存在大量贫困和营养不良人口，但由于缺乏必要的购买能力，其对农产品的需求不能转化为有效的市场需求，国际农产品市场在相当时期内总体呈现供过于求的状况，剩余农产品处理和国际农产品市场价格过低一直是国际社会面临的一大难题。根据联合国贸发组织和联合国粮农组织统计数据，长期以来全球主要农产品实际价格水平呈下降趋势，直到近几年才因生物质能源发展开始波动走高。近10年，全球谷物库存水平始终保持在粮食安全警戒线以上。

　　（三）国际市场上主要农产品贸易量在生产总量中占比有限，农产品基本供给能力主要依靠国内生产来保障

　　全球谷物贸易占产量的比重比较低，2001-2012年基本上保持在12%-13.5%左右的水平。相对而言，大豆、棉花和食糖等非粮食作物的贸易自由化程度较高，2013/14年度全球大豆、棉花和食糖的贸易量占产量的比重分别为38%、33%和34%。这说明，从世界范围看，重要农产品特别是粮食的供给主要依靠各国国内生产，贸易仅对全球粮食供给总量的不足15%起作用。

　　（四）与农业资源在全球分布不平衡相适应，国际农产品市场供给集中度很高，大宗农产品贸易主要被少数跨国公司掌控，具有准垄断性

　　2011年全球80.9%的大米出口来自泰国、越南、印度、巴基斯坦和美国，58.7%的小麦出口来自美国、法国、澳大利亚和加拿大，65%的玉米和85.8%的大豆出口来自美国、巴西、阿根廷。棉花、食糖、羊毛的出口市场集中度也比较高，70%-80%的出口集中在前五大出口国。这使得主要出口国对国际市场拥有很强的掌控能力。全球大宗农产品贸易还具有准垄断特性，80%的粮食贸易和其他大宗农产品贸易被ADM、邦吉、嘉吉、路易达孚四大跨国粮商所垄断。

　　（五）受气候变化、生物质能源和农产品资本化影响，国际农产品价格波动走高，呈现不确定性、风险性加剧态势

　　灾害流行病学研究中心数据显示，2001-2010年各国报告的自然灾害数量比前10年增加了26%，其中极端天气增加228%、洪涝灾害增加71%，这大大增加了农业生产的不确定性。生物质能源发展大幅增加了对农产品的非传统需求，增强了农产品市场与能源市场的互动。而资本的大量进出农产品市场，进一步加剧了国际农产品价格波动。2008年下半年至2012年6月国际粮价已出现3次大起大落。波动幅度之大、周期之短，历史罕见。

　　（六）用于生物质能源的农产品消费有较大弹性，世界范围内后备耕地和水资源仍有相当数量，国际农产品市场供给仍有增长潜力

　　目前，全球大约12%的玉米、12%的植物油和17%的甘蔗被用于生产液态生物燃料，生产的生物能源仅占全球交通燃油的2.7%[3]。生物能源对保障能源安全作用有限，主要国家发展一代生物能源的目的更主要在于消耗过剩产能、拉高农产品价格，这部分农产品消费具有很大的弹性，在适当的市场条件下可调整出来用于传统消费。目前，许多国家还在实施限产和休耕政策，若农产品价格上升，这些国家的生产潜力可得以释放。就世界农业发展可用的后备耕地和水资源而言，全球有40亿公顷的可开垦耕地，是全球现有16亿公顷耕地面积的2.5倍[4]。即使考虑环境保护、社会经济等制约因素，全球仍有相当数量的宜开垦土地，仅巴西和阿根廷就有3亿多公顷的耕地潜力。

　　总的来说，国际市场供给增长有很大潜力，对中国的需求增长能够做出有效反应，当然这需要有个过程。2001年到2012年，世界大豆贸易量由5354万吨增长到9970万吨[5]，增长了4600万吨，其中中国大豆进口量增长了约4400万吨，同期中国之外的其他国家进口量仅增长200万吨。世界大豆贸易量的增长主要是对中国进口需求增长做出的反应。但是国际市场也存在很大风险。有短期、局部短缺和发生粮食危机的风险，有价格波动加剧的风险，有跨国公司垄断的风险，还有主要出口国掌控能力增强带来的风险。国际农产品市场和供需特点决定了我们既要充分利用，又要防止过度依赖，还要防范风险。

　　三、我国大宗农产品进口现状、问题及面临的挑战

　　我国农产品市场开放度高，近10多年来农产品贸易持续快速增长，农产品进口在有效增加国内供给、减缓资源环境压力的同时，对农业产业造成了显著的抑制和打压，价差驱动型进口特征显著、进口价格天花板效应增强、缺乏调控政策空间和手段的问题日益突出。

　　（一）大宗农产品进口增长现状

　　1.农产品进口增长持续迅猛，进口规模不断扩大。2001-2012年，我国农产品贸易额由279亿美元增加到1756亿美元，年均增长18%，其中进口额由118亿美元增长到1124亿美元，年均增长23％。2013年农产品进口额1189亿美元，虽然在上两年高速增长的基础上增速有所回落，但仍保持了近6%的增长速度，进口动力依然强劲，贸易逆差511亿美元。

　　2.净进口产品梯次增加，大宗农产品呈现全面净进口。入世后，大豆、食用植物油和棉花进口首当其冲，持续快速增长。2001-2013年，大豆、食用植物油和棉花进口量由1394万吨、167.8万吨和19.7万吨增长到6340.5万吨、922.2万吨和450.2万吨。近年来食糖、乳制品净进口大幅增加，主要粮食作物全部转为净进口。三大谷物已连续3年均呈净进口，谷物净进口量已连续两年超过1300万吨。当前，我国正在进入大宗农产品全面净进口阶段。

　　3.价差驱动型进口特征显著，棉糖以配额外税率进口增势强劲。2013年我国食糖、棉花、大米（主要是籼米）进口分别达455万吨、450万吨和227万吨，其中有相当一部分不是因为国内短缺，而是受国内外差价的驱动。价差驱动下的大量进口，一方面导致了国内库存积压，另一方面对国内价格形成了显著打压，进口价格“天花板”效应显著增强。棉花、食糖以配额外关税税率的进口增势趋强。2013年食糖以配额外50%税率的进口量达260万吨，棉花以配额外40%税率的进口量为50.6万吨。

　　（二）大宗农产品进口的作用及影响

　　农产品进口直接增加了国内有效供给，满足了快速增长的消费需求，缓解了农业对环境和资源的压力，为农业结构战略性调整、保障粮食安全提供了空间和余地。但是，由于我国农业基础竞争力薄弱，加之缺乏有效的保护和调控政策空间，农产品大量进口对国内产业造成了较大影响，而且呈不断加深和扩大的态势。

　　1.最大的影响在于对国内趋势价格的打压和抑制，导致产业发展缺乏必要的动力。由生产规模决定，我国的生产成本与世界主要出口国差异很大。大量进口使国内价格既不能随着需求的拉动而相应提高，也不能随着生产成本的上升而有合理的上升。大豆、植物油、羊毛、大麦、棉花的开放度相对较高，受影响最甚。

　　2.大量进口也给农产品长期供给安全带来了潜在风险。进口与外资进入相结合，使我国大豆、植物油等产品的自给水平大幅下降，削弱了产业控制力和定价话语权，使我们一方面不得不为这些国外企业的垄断利润付出昂贵代价，另一方面又很难对产业进行有效调控。

　　在大宗农产品全面净进口、进口量不断增加的情况下，农业调整结构的余地有限，进口对国内产业发展的影响将更加广泛、更加深刻和更加直接。

　　（三）农产品贸易面临的挑战

　　确保农产品贸易与国内农业产业协调发展面临越来越大的挑战。

　　1.我国农业基础竞争力不足，农业保护支持政策手段缺乏。由资源禀赋和农业特性决定，各国间农业竞争力存在着比工业更加难以克服的差距，加强对农业的支持和合理保护是各国普遍做法。我国农业特别是大宗农产品基础竞争力先天不足，与世界主要出口国存在难以克服的巨大差距。但由于入世承诺，我保有的农业保护支持手段已严重不足。取消了所有非关税措施；平均关税水平仅15%，只有世界的1/4，粮棉糖配额外关税最高为65%；以价格支持、投入品和投资补贴为内容的“黄箱”农业国内支持维持在8.5%的微量许可水平之内。

　　2.国内农业生产成本快速上涨，进口价格“天花板”效应不断增强。随着农业劳动力成本、土地成本和环境成本不断提高和显性化，我国农业正在进入成本快速上涨时期，国内外农产品价格差距扩大的趋势不可逆转。近年来国家虽然连续提高最低收购价，但粮棉油糖的价格增速仍落后于生产成本增速。近年来某些时段棉花和食糖内外价差幅度已大于其40%和50%的配额外关税，粮食内外价差在未来5-10年将超过其65%的配额外关税水平。由于以配额外税率的进口完全取决于市场，随着进口量的增长，进口税后价作为国内价格上涨上限的作用愈益强化，进口价格的“天花板”效应日趋增强，这将使得未来国内粮食等价格难以随成本上升而有合理的上涨。

　　3.国际农产品市场波动性向国内的传导加剧，确保国内供需紧平衡和市场稳定的难度增加。我国农业生产规模小，农业组织化程度低，农产品供需平衡脆弱。随着大宗农产品进口范围和进口量不断扩大，国际市场波动性、不确定性和风险性对国内生产和市场的影响进一步加剧。由于缺少有效的关税等调控手段，应对国际农产品市场波动影响、确保国内市场和产业稳定的难度加大。

　　四、实现农产品供需与进口动态平衡的政策选择

　　在可持续发展背景下，资源环境对农业生产日益增强的刚性制约以及农产品需求的刚性增长，决定了未来我国农产品产需缺口将呈不断扩大的趋势。立足国内确保粮食和大宗农产品基本供给，同时更加充分有效利用国际市场和资源，既是我国农业发展战略的必然，更是农业发展现实的必然。关键要立足国内国外两个市场实际，加强内外统筹，明确思路，选择切实可行有效的政策措施，确保利用国外市场资源与国内农业产业发展的协调，实现农产品供需与进口的良性互动和动态平衡。

　　（一）基本思路

　　相关研究对缺口的预测是理论上的，也是建立在一系列假设上的。现实中真正发生的进口量取决于国内市场、国外市场的供需状况及两个市场的相互作用。具体进口产品构成及相应的进口量，在很大程度上还取决于政策目标定位、资源配置、消费替代性等多种因素。现实中国内供需与进口动态平衡既取决于国内国外两个市场供需诸因素，也取决于我们的生产贸易政策以及对国内外两个市场和两种资源的有效统筹。鉴于国际农产品市场供给增长仍有很大潜力也存在很大的风险，我国农产品市场已高度开放，进口增加不完全取决于缺口而越来越受到价差的驱动，进口增势强劲，对国内产业的影响不断加深，因此，统筹两个市场重点不在于“进”而在于“保”，要着力确保开放中国内产业健康和可持续发展。在当前开放条件下，实现国内供需与进口动态平衡的基本思路是：首先明确重要农产品自给率目标，确定主要农产品基本面积和基本产量，确定支持保护的重点，加大支持保护力度；其次确定重要农产品进口预警阈值，要有有效的手段把握进口时机和节奏，确保进口规模适度适当，不给国内产业带来冲击、不会削弱国内粮食基本供给能力的保障；第三加强国际市场监测、加强产业损害预警、加强贸易救济和产业补偿，确保国内农业产业安全；第四积极推进农产品进口市场多元化、务实推进农业走出去，提升对国际市场资源的掌控能力。

　　（二）政策选择

　　1.要研究确定“谷物基本自给”、“口粮绝对安全”所对应的具体产品自给率目标和产量目标，明确国内必须保有的基本面积和基本产量，确定农业支持最优先重点，确定粮食进口的阶段性控制目标。要切实实施好以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。

　　在当前开放条件和进口趋势下，要合理确定粮食进口预警阈值，要保证有有效的手段把握进口时机和节奏，确保进口规模适度适当，不给国内产业带来冲击、不会削弱国内粮食基本供给能力的保障。综合考虑粮食安全战略目标、可持续发展的需要、进口对国内产业的影响、进口掌控能力因素以及关税配额数量，并利用ATPC一般均衡模型进行模拟，在正常年景下到2020年我国粮食产品进口控制量如下：谷物进口量不超过国内消费的10%，进口量控制在5200万吨左右；小麦进口量不超过国内消费的5%，进口量不超过650万吨；稻谷进口量不超过国内消费的3%，进口量不超过550万吨；玉米主要用于饲料和深加工（在当前玉米消费中分别占60%和30%），作为口粮消费的比重较低，需求弹性相对较大，进口依存度可稍高一些，控制在15%以内，进口量不超过3900万吨（表3）。

表3综合因素作用下2013-2020年粮食供求平衡一般均衡模拟

　　2.明确其他主要大宗农产品发展定位和目标，确定合理的大宗农产品产业结构，并在此基础上优化布局。对于主要粮食作物之外的其他大宗农产品，要根据其需求结构、特点和趋势，综合考虑利用国际市场的可能、发展国内生产的潜力、保障农民生计、保护农业生态环境以及确保进口主动权和话语权的需要，确定切实可行的阶段性自给率目标。要在明确基本播种面积、基本产量目标的基础上，优化大宗农产品生产力布局，加强优势农产品区域布局规划。要充分考虑自然地理条件的制约以及间套作与可持续发展的需要，加强支持力度，加快优势产业带建设，确保大宗农产品基本播种面积和基本供给能力。

　　3.要着眼我国农业与主要出口国的基础竞争力差距，切实加强对我国农业的支持和保护。加强对农业的支持和保护与发挥市场在资源配置中的决定性作用并不矛盾。要在明确基本播种面积、基本产量目标，进行科学布局的基础上，重点加大对重要产品和重点产区的支持力度，确保重要大宗农产品最基本的供给能力。要充分考虑普通农户和家庭经营对粮食安全和供给保障方面的作用，点面结合，加强支持，确保农业全面发展并与工业化城镇化进程相协调。在面临国外大规模生产且获得高额补贴的大农场竞争下，农业支持保护水平要足以弥补农业基础竞争力存在的差距。当前的托市政策是在我国缺乏关税有效保护、失去日韩欧等普遍使用又行之有效的政策手段情况下的不得已为之，不仅成本高，而且不可持续。要从国内外价差不断扩大的现实出发，探索实施既切实有效可行又符合我入世承诺的目标价格政策形式，实行“价补分离”。要着力解决当前农村金融信贷服务发展滞后的问题，切实加强金融对农业的支持，通过立法等制度性安排，明确金融机构在粮食安全方面的社会责任。可借鉴储备金制度，规定任何从事放贷业务的金融机构都必须有一定比例的贷款直接或通过小额信贷机构、农村信用合作社投向农业和粮食生产。

　　在贸易谈判中要切实保护好我国现有有限的大宗农产品关税政策和国内支持政策手段和空间，注重发挥仅有的关税、关税配额管理措施的“门槛”作用，加强对农业和粮食生产的合理保护，尽可能使进口农产品进入国内后在相近的价格水平基础上与国内产品竞争，着力避免粮食进口对国内趋势价格的过度打压和抑制，确保粮食保有合理价格水平、能随着成本上升而有合理的上涨。

　　4.提高农业对外开放质量和水平，更加有效地利用国际市场和资源，更加有力地确保国内产业安全。要针对当前国际市场变化趋势、特点和存在的风险，强化对国际农产品市场的监测、研判和预警，尽可能加强对农产品贸易因时因势适度有效调控。要进一步加强对大宗农产品国际市场的监测、研判和预警等基础性工作，进一步加强外经外贸信息公共服务，切实提高国内农业企业应对国际市场波动和风险的能力。要综合运用关税、关税配额、技术性措施、国营贸易等手段，尽可能加强对大宗农产品贸易的调控，确保国内生产和市场的稳定。

　　要着眼农产品大量进口和外资进入对我国农业产业的影响，加强贸易救济、贸易补偿和外资监管。要更加积极主动运用好WTO规则所允许的反倾销、反补贴和产业保障措施，避免泛政治化。要加强对农产品进口的跟踪预警，开展产业损害调查和国外贸易壁垒调查，充分利用“两反一保”等手段，有效实施贸易救济。要探索建立产业损害补偿机制，加强对国内产业的贸易补偿。要针对农产品生产、加工、营销方面具有的特殊性，充分考虑农产品产业链上生产和消费两头分散、控制了流通仓储加工环节就控制了产业制高点的特点，尽快建立和实施外资进入农业产业的安全审定制度，加强对外资进入农业产业的监管，制定相应的适合农业的反垄断规定，防止形成全国性垄断和区域性垄断。要充分考虑大宗农产品稳定供给的重要性，特别是粮食安全的重要性，建立对经营大宗农产品且达到一定市场占比的大型企业的强制性信息报告制度和库存储备制度，强化大企业在保障市场供给稳定方面的社会责任。

　　5.促进大宗农产品进口市场多元化，务实推进农业走出去，逐步提升对大宗农产品贸易的掌控能力。要着力更加有效利用国际市场和资源，加强对农产品贸易的战略规划，努力构建持续、稳定、高效的资源性农产品进口供应链。要积极推进战略性农业国际合作，确定战略合作目标、合作重点国家、合作内容、合作策略、合作步骤和措施等，不断改善我国贸易环境，拓展贸易渠道，提升贸易水平，推进进口市场多元化。在坚持市场导向和企业自主决策的原则下，借鉴国外经验，抓住重点环节，突出重点领域，发挥企业主体作用，务实稳步推动农业“走出去”。要强化政府对农产品海外营销促销的支持力度，积极促进优势农产品出口，促进农业资源优化配置。

　　（课题组组长：倪洪兴；副组长：于孔燕、徐宏源；成员：张晓婉、吕向东、庞玉良、张永霞、徐锐钊、马建蕾、张姝、黄飞、刘丽佳、刘武兵、刘超等。《农业贸易研究》2014年第4期）

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　　[1]按2012年的国内农作物播种面积24.51亿亩计算，尽管第二次全国土地调查结果显示耕地面积比原来掌握数据增加2亿亩，播种面积数据有可能相应增加，但考虑到计算出的单产将随之下降，对按播种面积当量计算的主要农产品进口量占国内生产量的比例影响有限。

　　[2]资料来源：联合国粮农组织《2013年世界粮食不安全状况》。

　　[3]数据来源：世界能源署，2011年生物质能源技术路线图。

　　[4]资料来源：FAO，世界粮食和农业领域土地及水资源状况，2012。

　　[5]资料来源：FAO－CBS。